Termin związania ofertą określa czas, w którym wykonawca pozostaje związany swoją ofertą i nie może jej ani zmodyfikować ani wycofać. Zgonie z zapisami ustawy Pzp, jeśli proces oceny ofert przedłuża się i zamawiający przewiduje, iż nie wybierze oferty najkorzystniejszej w terminie związania ofertą, powinien jeszcze przed upłynięciem tego terminu zwrócić się do wykonawców o wyrażenie zgody na jego przedłużenie. Wykonawca może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu, zaś brak takiej zgody nie rodzi dla niego negatywnych skutków prawnych. Jeżeli wykonawca zgadza się na przedłużenie terminu związania ofertą, powinien odpowiednio zabezpieczyć ofertę, co może obejmować aktualizację lub przedłużenie ważności wadium.
Przepisy ustawy Pzp wskazują, że brak przedłużenia tego terminu powoduje, iż oferta przestaje wiązać wykonawcę z chwilą upływu pierwotnego okresu związania. Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 12 ustawy Pzp oferta takiego wykonawcy podlega odrzuceniu.
Co się dzieje w sytuacji, gdy wykonawca wyrazi zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą ale nie o taki okres o jaki wnioskował zamawiający? Na to pytanie odpowiedź znajdziemy w analizowanym poniżej wyroku KIO o sygn. akt KIO 1807/24.
Stan faktyczny
Jedna ze szkół prowadziła postępowanie w trybie podstawowym bez negocjacji na przebudowę technologii kotłowni w szkole. Termin związania ofertą w tym postępowaniu określony został w SWZ na 30 dni, tj. do 03.05.2024 r.
W przedmiotowym postępowaniu zostało złożone 7 ofert. W związku z przedłużającym się procesem badania ofert zamawiający w dniu 29.04.2024 r. wezwał wykonawców do przedłużenia terminu związania ofertą do dnia 28.05.2024 r., wyznaczając termin na odpowiedź do dnia 02.05.2024 r. do godz. 15:30. Do wskazanego pisma zamawiający dołączył formularz na którym można było udzielić odpowiedzi o treści: „Zgodnie z art. 307 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2023 poz. 1605 z późn. zm.), zwanej dalej „p.z.p.”, wykonawca oświadcza, że wyraża zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą do dnia ……………..r., zgodnie z wnioskiem zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Przebudowa technologii kotłowni w Zespole Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego w Lututowie”.
Wykonawca, który zaoferował najniższą cenę w przedmiotowym postepowaniu skorzystał z załączonego formularza, w puste miejsce wpisał datę 16 maja 2024 r.
Zamawiający w dniu 16.05.2024 r. dokonał oceny ofert i odrzucił ofertę tego wykonawcy z postępowania przetargowego, zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 12 ustawy Pzp: zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli wykonawca nie wyraził pisemnej zgody na przedłużenie terminu związania ofertą. Jako uzasadnienie faktyczne wskazał: „Wykonawca przesłał oświadczenie o przedłużeniu terminu związania z ofertą że wyraża zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą do dnia 16 maja 2024 r. który jest niezgodny z terminem o który wnioskował zamawiający. Niewyrażenie pisemnej zgody na przedłużenie terminu związania ofertą odnosi się nie tylko do sytuacji, w której wykonawca zgody takiej nie wyraża, ale również do takiej, w której wykonawca wyraża zgodę na przedłużenie tego terminu, ale na okres krótszy niż określony przez zamawiającego. W związku z powyższym zamawiający odrzuca ofertą nr 2 na postawie art. 226 ust. 1 pkt 12 ustawy Pzp tj. jeżeli wykonawca nie wyraził pisemnej zgody na przedłużenie terminu związania ofertą.”
Wykonawca, którego oferta została odrzucona wniósł odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, w którym zarzucił zamawiającemu naruszenie przepisów:
- 226 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 307 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 pkt 3 Pzp poprzez odrzucenie w dniu 16 maja 2024 r. oferty i uznanie, że wykonawca w odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego z dnia 29 kwietnia 2024 r. przedłużył termin związania ofertą do dnia 16 maja 2024 r., podczas gdy rzeczywistą intencją wynikającą wprost z oświadczenia Wykonawcy było przedłużenie terminu związania ofertą zgodnie z wnioskiem Zamawiającego, tj. do dnia 28 maja 2024 r., co nie umożliwiało Zamawiającemu odrzucenia oferty Wykonawcy; (tutaj Odwołujący podkreślał, że wyraził zgodę na przedłużenie zgodnie z wnioskiem Zamawiającego a wpisanie daty 16 maja zamiast 28 maja stanowiło oczywistą omyłkę pisarską);
- 226 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 307 ust. 2 i 3 w zw. z art. 252 ust. 2 w zw. z 16 pkt 3 Pzp poprzez odrzucenie w dniu 16 maja 2024 r. oferty ze względu na to, że w odpowiedzi na wniosek Zamawiającego o przedłużenie terminu związania ofertą do dnia 28 maja 2024 r., wykonawca wyraził zgodę na wydłużenie tego terminu do dnia 16 maja 2024 r., a tym samym dokonanie wykładni rozszerzającej przesłanki odrzucenia oferty, o której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 12 Pzp podczas gdy z treści art. 226 ust. 1 pkt 12 Pzp, który należy intepretować zawężająco, wynika, że przesłanką odrzucenia oferty może być tylko niewyrażenie zgody na wydłużenie terminu związania ofertą, nie zaś wydłużenie tego terminu na okres inny niż wskazał Zamawiający, a ponadto odrzucenie oferty wykonawcy oraz wybór jako najkorzystniejszej oferty innego wykonawcy nastąpiły w dniu 16 maja 2024 r., kiedy termin związania ofertą wykonawcy jeszcze nie upłynął.
Stanowisko Izby
Izba wskazała, iż w tym konkretnym przypadku spór pomiędzy stronami dotyczył oceny rzeczywistej treści oświadczenia woli o przedłużeniu terminu związania ofertą jako stanowiącego przedłużenie, o którym mowa w art. 226 ust. 1 pkt 12 Pzp oraz wykładni przesłanki odrzucenia oferty z art. 226 ust. 1 pkt 12 ustawy Pzp, jako obejmującej nie tylko nie złożenie oświadczenia o przedłużeniu terminu związania ofertą na piśmie, ale również złożenia pisemnego oświadczenia w tym zakresie ale na termin krótszy od wnioskowanego przez zamawiającego a tym samym zgodności odrzucenia oferty.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż Izba nie dała wiary oświadczeniu odwołującemu co do rzeczywistej treści oświadczenia woli o przedłużeniu terminu związania ofertą jako do 28 maja 2024 r. wobec wskazanej w treści oświadczenia daty przedłużenia do 16 maja 2024 r. Odwołujący nie przedstawił dowodów ani okoliczności pozwalających przyjąć inną treść oświadczenia od literalnej.
W przypadku drugiego z zarzutów, Izba wskazała na treść przepisów:
Art. 226 ust. 1 pkt 12 Ustawy zamawiający odrzuca ofertę jeśli wykonawca nie wyraził pisemnej zgody na przedłużenie terminu związania ofertą;
Art. 252 ust. 2 Ustawy: Jeżeli termin związania ofertą upłynął przed wyborem najkorzystniejszej oferty, zamawiający wzywa wykonawcę, którego oferta otrzymała najwyższą ocenę, do wyrażenia, w wyznaczonym przez zamawiającego terminie, pisemnej zgody na wybór jego oferty;
Art. 307 ust. 2-3 Ustawy: 2. W przypadku gdy wybór najkorzystniejszej oferty nie nastąpi przed upływem terminu związania ofertą określonego w dokumentach zamówienia, zamawiający przed upływem terminu związania ofertą zwraca się jednokrotnie do wykonawców o wyrażenie zgody na przedłużenie tego terminu o wskazywany przez niego okres, nie dłuższy niż 30 dni. 3. Przedłużenie terminu związania ofertą, o którym mowa w ust. 2, wymaga złożenia przez wykonawcę pisemnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na przedłużenie terminu związania ofertą.
Odnosząc się do nich zauważyła, iż upływ terminu związania ofertą nie stanowi przesłanki odrzucenia oferty ani jej wygaśnięcia, co wynika z przywołanego powyżej art. 307 ustawy Pzp. Potwierdzają to również inne stanowiska sądów, które wskazują, że „upływ terminu związania ofertą nie przesądza o nieskuteczności oferty, a jedynie o braku istnienia po stronie wykonawcy obowiązku zawarcia umowy”. Również Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku XIII Ga 924/14 jednoznacznie potwierdził, iż upływ terminu związania ofertą nie stanowi podstawy do odrzucenia oferty.
Co więcej warto również wskazać, iż ustawodawca przewidział sankcję odrzucenia oferty wyłącznie za niewyrażenie zgody pisemnej na przedłużenie terminu związania ofertą. Wyrażenie zgody w tej formie na inny termin od wskazanego we wniosku o wyrażenie zgody na przedłużenie nie może stać się podstawą odrzucenia oferty.
Mając na uwadze powyżej przywołane przepisy „skoro pomimo upływu terminu związania ofertą zamawiający zobowiązany jest zwrócić się do wykonawcy, którego oferta jest najkorzystniejsza z wnioskiem o wyrażenie zgody na wybór jego oferty to nierówne i nieproporcjonalne jest odrzucenie oferty wykonawcy w terminie związania ofertą, gdy przesłanka odrzucenia z art. 226 ust. 1 pkt 12 Pzp nie nawiązuje do długości terminu, na który wyrażona została zgoda pisemna na przedłużenie terminu związania ofertą.”
Izba wskazuje, że brak jest przepisu wyłączającego dopuszczalność wyrażenia pisemnej zgody na przedłużenie terminu związania ofertą na okres krótszy od wnioskowanego przez zamawiającego w trybie art. 307 ust. 2 Pzp.
„Termin związania ofertą wyznaczany przez zamawiającego (oraz jego przedłużenie) zgodnie z art. 220 Pzp to czas, w którym zamawiający ma pewność, że wykonawca wykona swoje zobowiązanie zawarte w ofercie lub poniesie sankcje (przepadek wadium lub odpowiedzialność odszkodowawcza). Sankcja odrzucenia oferty w przypadku wniosku o wyrażenie zgody na przedłużenie obejmuje wyłącznie brak wyrażenia pisemnej zgody na przedłużenie terminu związania ofertą. Jeśli wykonawca wyrazi zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą, zamawiający zobligowany jest dokonać oceny ofert z jej uwzględnieniem. Ustawodawca nie różnicuje obowiązku wezwania do wyrażenia zgody na zawarcie umowy od tego jaka jest przyczyna upływu terminu związania ofertą. Stąd niezależnie od tego, czy termin ten jest tożsamy dla wszystkich wykonawców to mimo jego upływu oferta podlega ocenie.”
Izba zauważyła, iż w przedmiotowej sprawie odrzucenie oferty odwołującego jeszcze w terminie związania ofertą wskazanym w zgodzie na jego przedłużenie narusza nie tylko zasadę proporcjonalności ale i równego traktowania wykonawców, w stosunku do których wobec żadnego nie upłynął termin związania ofertą.
Analiza stanowiska Krajowej Izby Odwoławczej w przywołanym wyżej wyroku jednoznacznie wskazuje, iż przesłanka odrzucenia oferty opisana w art. 226 ust. 1 pkt 12 Pzp odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której wykonawca nie wyraża pisemnej zgody na przedłużenie terminu związania ofertą, a nie do sytuacji, w której zgoda ta dotyczy innego terminu niż wskazany przez zamawiającego. Odrzucenie oferty wykonawcy, który wyraził zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą, nawet jeśli wskazał krótszy okres, może być uznane za naruszenie zasad proporcjonalności i równości, szczególnie w sytuacji, gdy termin wskazany przez wykonawcę jeszcze nie upłynął w momencie odrzucenia jego oferty. Ustawodawca nie przewidział możliwości różnicowania ofert na podstawie długości terminu, na który wykonawca zgadza się przedłużyć związanie ofertą, o ile zgoda ta została wyrażona w formie pisemnej i obejmuje okres, w którym zamawiający dokonuje oceny ofert.
Warto podkreślić, że celem przepisów regulujących przedłużenie terminu związania ofertą jest zapewnienie ciągłości i skuteczności postępowania, a nie stwarzanie dodatkowych barier proceduralnych, które mogą prowadzić do eliminacji ofert niezgodnie z intencją ustawodawcy. Zamawiający powinni zatem unikać zbyt formalnego podejścia, które może naruszać prawa wykonawców oraz wpływać na ograniczenie konkurencji w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.
